今年是《中国制造2025》的收官之年，在全球高风险背景下，发展的策略新兴起的产业所需的核心要素——“关键矿产”更显特殊价值。作为关键矿产富集之地，非洲和印尼已成为国际竞争的热点。

  中国现有大量矿企布局非洲，并与印尼加强合作；美欧正从战略层面重新审视这两大区域，积极谋划行动策略。

  近期，美国知名智库大西洋理事会发布研报，专门梳理印尼矿业政策的历史脉络，解析其如何通过多种手段重塑本地矿业价值链。作者指出，印尼凭借其全球42%的镍储量，跃升为全球镍加工中心，引领全球镍市场的结构性变革。

  针对印尼出口禁令，欧盟和美国已向WTO起诉，质疑其违反国际贸易规则，并指责其产业对环境能够造成严重污染。

  为避免欧美在非洲关键矿产投资领域落入下风，作者详细分析非洲四大关键矿产的储备和开采数据及产业现状，

  提出欧美在非洲发展关键矿产的“六条策略”。这篇报告虽然主要研究对象是印尼和非洲，却频频提及中国，其意之所指，不言而喻。

  欧亚系统科学研究会特编译此文，供读者参考。文章原刊于Atlantic Council Africa Center，仅代表作者本人观点。

  值此2025年元旦之际，欧亚系统科学研究会祝各位同仁和广大读者朋友新年快乐、万事如意！

  印尼丰富的矿产资源对清洁能源的生产至关重要。印尼拥有全球42%的镍储量，

  其全球采掘份额从2015年的5%激增至2023年的50%，成为全世界最大的镍生产国。

  从2019年至2022年，印尼矿产加工行业的投资从36亿美元增长到110亿美元，镍出口价值从30亿美元增长到300亿美元。此外，

  印尼各种政策尝试旨在建立可持续的国内产业并创造更大的繁荣，在投资和资源生产方面取得了不同程度的成功。从不断演变的上游石油和天然气行业合同结构与财政制度，到最近对未加工矿石出口的禁令，印尼采取了多样化的政策工具以推动自然资源行业迈向价值链的高端和更高收益的生产工作，并总结出新的资源治理模式：

  创建国家冠军企业和国有企业（SOEs），赋予其在采掘行业的重要角色和优待政策。

  实施互补的工业和贸易政策，如进口税减免、工业园区开发、大宗商品的价值底线、产业创建规划和激励措施。

  随着印尼镍供应激增引起的广泛关注，包括非洲在内的关键矿产资源丰富国家，在全球对关键矿产需求迅速增加的背景下，开始考虑类似政策。事实上，全球约三分之一已知的矿产储量位于非洲，包括对绿色能源转型至关重要的矿产，例如全球56%的钴、54%的锰、36%的铬、超过20%的铝土矿和石墨，以及92%的铂族金属。尽管这些储量已知，非洲的矿产资源勘探却不足，且吸引的投资低于其他关键矿产区域。2022年，非洲仅占全球勘探支出的10%，2023年其矿产投资全球占比为8%。

  对于这些资源丰富地区的政策制定者而言，从印尼的经验中可以汲取许多宝贵的教训。本文旨在解析印尼政府在发展关键矿产行业方面的策略，探讨其历史背景与发展脉络，并通过以下三个核心研究问题评估其影响：

  在探讨这样一些问题的过程中，本文提出，印尼镍行业明显地增长所依赖的独特治理模式和一系列外部条件，使得非洲资源丰富市场成功复制这一模式面临极大困难。

  自20世纪60年代末起，印尼与许多亚洲国家一样，开始慢慢地转向工业化，同时推进城市化进程。这一进程在20世纪80年代加速，当时政府开始将经济从石油出口转向制造业多元化发展。从1967年到2010年，制造业在GDP中的占比增长了19个百分点，而农业的占比下降了35个百分点（至2010年的14%）。印尼的制造业大多分布在在食品、烟草和纺织品领域，而非更复杂的制成品。此外，与许多亚洲国家相比，印尼的资源行业更为强大，自20世纪80年代末以来，采矿和公用事业部门稳定贡献约12%的GDP。自亚洲金融危机以来，印尼经济增长稳定，经济波动性降低，即使在2008-2009年全球金融危机期间也未受到严重影响。在过去15年间，采矿和公用事业部门的占比有所提升，贡献约11%的GDP。印尼越来越关注通过发展下游活动实施多元化战略，以创造更多增值活动。

  这一经济转型与人口结构的变化紧密关联。印尼是全球人口第四多的国家，截至2024年中期人口约为2.82亿，预计到2050年将增至3.21亿。这一迅速增加的人口以相对年轻为特点，中位年龄不足29岁，为国内需求提供了强劲动力，也为劳动力市场注入活力。低抚养比与一直增长的劳动年龄人口成为推动GDP增长的重要的条件，这一趋势预计在未来二十年内持续。教育水平也明显提高，2023年小学入学率接近100%，而1975年仅为70%；中学入学率则从1975年的不到20%增长至2010年的56%，并在2023年超过三分之二，城乡之间以及性别之间差异不大。此外，城市化进程显著加快，从2010年的50%增长至2020年的57%。

  印尼凭借其具有全球意义的自然资源储量和丰富的矿产资源，采掘行业（尤其是石油、天然气和采矿业）长期以来一直是经济稳步的增长的重要驱动力。在现代历史中，外国投入资金的人在印尼自然资源的开发中发挥了基础性作用，例如20世纪50年代以来的苏门答腊近海油气生产项目，以及20世纪70年代在巴布亚铜矿和金矿资源的开发，这些奠定了现代矿业部门的基础。

  在经历了数十年由外国运营商主导的局面后，印尼对其监督管理体系进行了全面改革，新的资源开采特许权规定须确保最大化国家收益，从而为国民福利做出贡献。1966年，印尼成为首个引入生产分成合同（Production Sharing Contract, PSC）的产油和天然气国家，这一政策出台时正值印尼从独立初期的不稳定状态过渡到苏哈托将军治下的稳固统治时期。

  同样，印尼政府通过建立契约结构，在采矿领域开始对自然资源实施国家所有权并加强制度性参与。1968年，国际镍公司（International Nickel Indonesia, INCO）成为首个镍开采特许权的获得者，并在南苏拉威西、中苏拉威西和东南苏拉威西三省启动运营。1978年，INCO改名为PT Vale Indonesia，并在此后成长为印尼最具生产力的镍矿企业直至2013年。在独立后新监督管理体系的实施过程中，印尼政府将现有的多家国有采矿公司整合为新的国有企业Aneka Tambang（ANTAM）。作为国有企业，ANTAM从国有银行获得低息贷款，并广泛获得采矿特许权，成为2013年前印尼最大规模的特许权持有者。

  2013年标志着印尼矿业部门的一个转折点，中国对镍和铝土矿等矿产资源的需求明显地增加。两家中国公司——专注于镍的青山集团和专注于铝土矿的中国宏桥——成为获取采矿特许权的领跑者。2013-2014年间，印尼矿业的变化既源于国内政策议程的显著调整（例如积极地推进下游化议程），也受到外部市场和技术动态的推动。

  在推行下游化议程的过程中，印尼政府为吸引投资，设计了一系列重要的财政和非财政激发鼓励措施。财政激励包括税收假期、资本货物和原材料进口关税的减免，以及某些行业的增值税豁免，以帮助降低矿产加工公司的资本和运营成本。

  公司所得税的税收假期为合乎条件的公司可以提供从五年至二十年的全额免税政策，具体时长取决于投资金额和投资类型。这一政策旨在缓解矿产加工项目初期高昂的资本成本。除了税收假期外，政府还实施了对资本货物和原材料的进口关税豁免政策。这一激发鼓励措施直接减少了资本支出，使企业在印尼开展和扩展业务变得更经济可行。为了进一步鼓励投资，印尼还实施了一项投资扣减计划，允许企业从应税收入中扣除投资所需成本的大部分，由此减少整体税负。该政策对在新设施或扩建项目中进行大额资本投资的公司尤为有利，因为它可以帮助这一些企业更快地回收前期成本。最后，政府推出了针对矿产加工和精炼领域资产的加速折旧和摊销政策。这项政策允许企业更快地折旧其资本资产价值，加速投资成本的回收。这对于设备和设施占总投资比重大、资本密集型的行业（如矿产加工）尤为重要。

  非财政激发鼓励措施包括简化行政流程、加强基础设施建设以及提供土地征用支持。政府优化了企业获取许可证和执照的流程，使企业能够更容易地设立和扩展业务。

  非财政激励的重要组成部分之一是工业园区政策。印尼政府认识到官僚和行政程序对投入资产的人来说是一个重要的担忧，改革这些系统要的时间可能超出投资者的耐心范围。未解决这一问题，政府将工业园区开发作为促进工业发展和吸引矿产加工行业投资的关键策略。这些工业园区被战略性地布局在资源丰富的地区，为公司可以提供必要的基础设施、公用事业和行政支持，从而简化运营并降低成本。

  鉴于官僚程序和手续历来是投资的主要障碍，政府在这些园区内实施了一站式服务系统。这一系统将所有必要的行政程序整合到一个单一的接洽点，大幅度减少获取所需许可证和执照的时间和复杂性。并在园区中建设了共享基础设施，包括发电厂、水处理设施、交通网络和港口等。这些共享基础设施对矿产加工等重工业特别的重要，因为这一些行业需要可靠且经济高效的公用设施和运输支持。此外，政府还为工业园区内的公司可以提供土地征用和公用设施成本的补贴，从而逐步降低了企业的运营支出。

  印尼矿业部门的下游化战略受到政治和经济因素复杂交互作用的深刻影响，这中间还包括全球大宗商品趋势和印尼特定的资源禀赋。全球大宗商品的价值和需求的波动直接影响了印尼的战略。例如，全世界电动车（EV）市场的增长推动了对镍需求的激增，强化了政府扩大镍加工能力的重点。然而，铝土矿价格在出口禁令后的下跌则揭示了过度依赖单一商品战略的风险，尤其是在未能充分应对市场条件的情况下。

  一系列特定政策在印尼矿业部门的发展中发挥了关键作用。为营造更有利的投资环境并推动矿业价值链的下游化，印尼政府实施了一系列立法和政策措施。2010年，为加强矿业部门的本地所有权和控制权，印尼能源与矿产资源部要求外国公司在运营五年后向印尼股东出售其本地矿业公司20%的股份。这一股权出售要求在2012年逐步加强，要求外国公司在开采十年后出售其51%的股份。

  2014年，印尼计划禁止未加工的镍和铝土矿石及其他矿物浓缩物的出口，落实2009年《矿业法》中规定的企业一定在出口前对矿石进行本地加工的要求。然而，在矿业公司的压力下，政府部分放宽了这一禁令。在2014年至2017年期间，公司能够出口某些矿物浓缩物（包括镍、铜、铅和铁），但需缴纳慢慢地提高的出口税（从20%至60%）并满足其他要求，例如在印尼建造冶炼厂。2017年，印尼暂时放宽了镍出口禁令，计划在2022年1月全面恢复禁令。

  2017年第1号政府条例逐步加强了矿业行业的要求，要求拥有现有合同的公司转换为特别矿业营业许可证，并规定必须在2022年1月前建造国内冶炼厂，以便出口矿物浓缩物。2019年8月，印尼宣布将镍矿石和浓缩物的全面出口禁令提前至2020年1月实施，而非原计划的2022年1月。2020年的镍矿石出口禁令实施后，政府在2023年年中将禁令扩展至铝土矿，并计划进一步覆盖其他战略矿物，例如铜（预计2025年1月实施禁令）及可能的锡。

  2020年，印尼政府通过了《创造就业综合法》，这是国家经济转型的重要一步，该法律修订了七十多部现行法律，旨在简化官僚程序，使劳动法对企业更具吸引力，重新制定最低工资计算方式，并简化许可证申请流程，来提升创业便利度并吸引更多投资。

  与此法律相伴的还有2020年印尼《矿业法》（第3号法案），修订了此前的2009年《矿产和煤炭矿业法》。新法对印尼矿业部门的管理和监管进行了重大改进，将采矿许可证的签发和管理集中在中央政府手中，旨在减少官僚延误并缓解地方层级的腐败问题。此外，在能源与矿产资源部的批准下，新法允许采矿营业许可证的转让和合并，以便于投资交易。

  最后，2020年第11号政府条例规定了国内矿石交易的价格底线。通过这一法规，政府希望那些由于资本或其他限制而无法投资冶炼设施的小型本地矿企，能够从其他企业具有的冶炼厂获得有利可图的价格，尽管这些矿企缺乏市场议价能力和收购选择。然而，为平衡利益分配，政府制定了一种混合定价公式，使国内精炼产品的价格略低于国际市场行情报价，以增强印尼精炼产品的竞争力。

  印尼政府巧妙地利用了全球金融危机后中国经济的快速地增长及能源转型趋势所带来的商品消费热潮，并在适时实施原材料出口禁令的同时抓住了这一机遇。

  第一个重要的技术转变是中国钢铁生产商成功地将低品位的红土镍矿（印尼本地矿石类型）以较低成本转化为镍生铁（NPI），作为不锈钢生产的主要的组成原材料。尽管这些生产方法已经存在近一个世纪，但一系列因素的结合实现了这一过程的商业化，包括高价的一级镍资源（如伦敦金属交易所的镍价）以及中国钢铁厂引入电弧炉以减少相关成本。由于红土矿中镍的浓度低于硫化矿，因此生产同等数量的钢需要更大量的镍生铁。结果，中国不锈钢生产商对红土矿来源的镍生铁需求一直增长，并在市场中占据了更大的份额（见图1）。伴随这一新型生产的基本工艺的普及，中国镍生产商更愿意遵守印尼出口禁令，避免了类似西方铜矿生产商在印尼采取的法律挑战和谈判路径。虽然菲律宾和新喀里多尼亚提供了其他资源选择，但前者的政策障碍和后者的运营挑战促使镍生铁加工能力在印尼出口禁令后集中增长。

  到2023年，不锈钢生产仍然是镍需求的大多数来自，占总需求的65%（相比之下，电池需求占17%）。

  其次，随着过去十年花了钱的人电动车的需求量开始上涨，电池化学技术也发生了显著变化，电池正极的镍浓度逐渐提高。随着镍主导型正极在锂离子电池的大规模生产中崭露头角，全球高品位（硫化）镍矿的枯竭问题愈发显著，这类资源在2010年曾占全球产量的60%左右。为满足未来电池需求的迅速增加，行业转向了印尼等地的低品位红土矿，但面临如何将这些资源转化为电池技术所需的高纯度镍产品的挑战。

  解锁这些矿藏价值并推动中国镍生产商在下游领域大规模投资的关键，是中国工业集团青山集团开发的一项加工技术突破。这一技术创新使得镍生铁能更加进一步精炼为镍锍（大约75%镍浓度的精炼产品）。历史上，镍锍的生产需要以硫化矿为原料，而青山集团在其流程中增加了一个转化工序，使得红土矿来源的镍生铁也能被加工成镍锍。

  这一技术的引入增加了镍加工项目的能源和资本密集度，因为它需要额外的工序和工业热输入。然而，印尼丰富的煤炭生产和储量大多分布在在东加里曼丹和南加里曼丹，这些地区毗邻苏拉威西省新兴的镍工业园区，使得印尼尽管实施了原材料出口禁令，但依然具备了吸引中国镍生产商的独特优势。此外，青山集团的加工技术演进赋予了该公司更大的市场定价权，使其能够在一级和二级镍市场之间实现套利。当市场失衡及相关价格波动出现时，企业能利用一级镍的高溢价，并在需要时转回生产二级镍。

  这些技术和市场发展的综合作用显著推动了镍相关领域的投资提高。在过去十年里，中国投资推动了印尼建设大量镍加工厂，这些设施占印尼镍冶炼厂的90%以上。中印合作的一个重要方面是“两国双园”倡议，该倡议通过最新一轮投资承诺进一步巩固了合作伙伴关系——2023年7月，中国宣布了价值449亿美元的资本预算。这一倡议是中国“一带一路”倡议的一部分，旨在提升印尼的基础设施和工业能力，包括关键的采矿行业。

  2023年，东南亚地区吸引了约50%的中国区域投资（73亿美元），较前一年有显著增长。目前，中国企业集团投资了印尼大部分的镍矿、加工设施和供应协议。这对印尼镍产量的显著增长起到了关键作用，在过去十年中，其镍产量增长了四倍。印尼生产能力的扩大推动了大量镍进入全球市场，导致镍价大幅度下滑，仅在过去一年内就下跌了40%以上。这一价格下降对印尼以外的生产商造成了严重影响，例如西澳大利亚的一些镍矿被迫关闭。结果，印尼在镍市场中的主导地位进一步加强。

  印尼镍行业的成功与铜行业的表现形成了鲜明对比。预计未来十五年铜的需求将明显地增长，国际能源署（IEA）预测从2023年到2040年，需求将增长超过40%，其中95%的增长将由清洁技术制造和部署驱动。然而，与镍行业的技术发展和印尼独特的有利条件不同，这些动态并未出现在铜行业中。事实上，美国国际开发署（USAID）于2013年4月委托的一项研究显示，在2014年出口禁令实施之前，铜市场价值的96%是在供应链的采矿和选矿阶段创造的。要在资本密集型的铜加工设施投资中获得令人满意的回报率，运营商需要依赖国内市场对加工副产品的需求来实现正利润率。然而，印尼缺乏对这些副产品的需求和相关基础设施，再加上项目经济性挑战，使得跨国采矿公司在应对2014年的铜出口禁令时提出了强烈反对意见。禁令实施后的直接影响是印尼铜产量在2014年下降了35%。在2014年至2020年期间，现有的外国铜矿商将其本地注册实体的大量股权转让给了当地的产业参与者、国有企业和印尼政府，随后启动了为相关资产建造冶炼厂的计划。

  此外，尽管镍出口禁令带来了显著的好处，但对铝土矿出口的影响却极为负面。2013年，印尼是全球铝土矿生产的领先者之一，产量达到5570万吨，超过中国，变成全球第二大生产国。铝土矿作为生产铝和各种工业制品的重要原料，是印尼的一项重要出口商品。然而，禁令的即将实施引发了对印尼铝土矿储量的巨大不确定性。这种不确定性阻碍了外国投入资金的人在印尼铝土矿精炼设施上的投资，因为潜在投资者质疑印尼能否长期保持其竞争优势并提供高质量的铝土矿。

  2014年禁令生效，导致印尼铝土矿产量急剧下降。铝土矿产量下降了95%，仅剩260万吨。这一剧减导致出口收入从2013年的13亿美元暴跌至2014年的4600万美元。

  印尼推动其矿业下游化的政策对经济和环境均产生了重大影响，这主要得益于2020年原镍矿出口禁令和广泛的基础设施投资。尽管镍行业取得了成功，这些政策在铜和铝土矿行业中的表现却反映了实施下游化战略的复杂性和潜在风险。

  冶炼和精炼设施的扩建明显提高了矿业部门的附加值，并增强了印尼高的附加价值镍产品的出口能力。如上文所述，2020年的镍矿石出口禁令有效地推动了专注于镍冶炼和精炼的外国直接投资（FDI）的大幅度增长。从2019年到2022年，印尼矿产加工行业的投资从36亿美元激增至110亿美元。这些资本的涌入（主要来自中国投资者）推动了镍冶炼基础设施的快速扩张。截至2023年7月，印尼拥有43座正在运营的镍冶炼厂，另有28座在建，另外24座处于规划阶段。这一投资和基础设施发展的激增巩固了印尼作为全球镍生产和加工领导者的地位。

  在2024年10月总统普拉博沃正式就职之前，新政府就已表明其意图，将出口禁令的适合使用的范围逐步扩大至其他关键矿物（如稀土元素），以降低印尼经济因单一商品市场波动而面临的风险，并提升实现长期可持续增长的前景。同时，新政府承诺改善印尼的生态环境，特别是通过减少对煤炭的高度依赖以及实施更严格的环境法规。

  印尼的矿业价值链政策引发了国际社会利益相关方的质疑，影响了其在国际舞台上的立场以及其需要国际合作伙伴支持的产业下游化战略。

  2019年，欧盟向世界贸易组织（WTO）提起诉讼，针对印尼的出口禁令及相关国内加工要求。在多次尝试达成共识未果后，欧盟于2023年7月启动了磋商，考虑可能使用其执行条例。根据磋商结果，欧盟未来可能对印尼提出反制措施，包括征收进口关税或实施数量贸易限制。这一争端加剧了自2016年以来为达成自由贸易协定（FTA）而进行的谈判的困难。

  同样，美国也对印尼出口禁令对全球镍供应和价格的影响表示关注，同时也对印尼下游不锈钢产品的增加提出质疑。2019年12月11日，美国加入了欧盟发起的磋商，质疑印尼出口禁令与其WTO义务的一致性。该禁令的影响尤其显著，因为它可能阻碍印尼从《通胀削减法案》（IRA）中受益。该法案是拜登政府的重要立法，这中间还包括电动车购买的消费者税收抵免计划，但该计划对电池组件和关键原材料的来源有严格要求。根据该法案，电动车需满足以下条件才可以获得税收抵免：50%的电池组件必须来自北美，40%的关键原材料必须来自美国或与美国有自由贸易协定的国家，并且这些比例将在未来每年增加10%，直至税收抵免期限结束。依据这一些标准，印尼要想多样化其镍贸易伙伴，很大程度上取决于能否与美国达成关键原材料自由贸易协定。

  此外，《通胀削减法案》的其他规定可能进一步复杂化印尼的处境。美国政府将一些被视为“受关注外国实体”（FEOC）的公司列为目标，包括来自中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜的公司。如果电动车中的任何电池组件或关键矿物由这些受关注外国实体制造或加工，则这些车辆将不符合《通胀削减法案》税收抵免资格。这为印尼增加了一个额外的挑战，因为许多中国公司在印尼镍行业中有大量投资。关于这一些企业或其合资企业是否会被归类为FEOC的不确定性，可能会对印尼将其镍行业融入全世界电动车供应链的努力产生不利影响。

  全球对关键矿产的需求预测将明显地增长。像印尼这样拥有镍储量近乎垄断的国家可能从中获益颇丰。因此，围绕关键材料的全球供应链安全的新范式也为其他几个国家，尤其是撒哈拉以南非洲地区提供了机会。根据国际货币基金组织（IMF）的数据，撒哈拉以南非洲拥有全球30%的已探明关键矿产储量，正处于经济变革的边缘。某些矿产的开采预计到2050年将使该地区的GDP增长12%或更多。

  未来25年，对铜、镍、钴和锂等关键矿产的全球需求预测将创造16万亿美元的收入，其中撒哈拉以南非洲可能占据近2万亿美元的份额。然而，要充分抓住这一机遇，该地区需要摆脱原材料开采的低附加值阶段。通过发展本地加工产业，这些国家可以明显提高利润、税收收入和就业机会，同时推动技术进步。

  非洲在全球供应链中具有战略地位，因为该大陆拥有大量关键矿产的储量和生产能力。特别是，它拥有全球近一半的钴和锰储量，这些矿物是电动车电池的重要组成部分。不仅如此，非洲还拥有全球超过80%的磷酸盐储量（主要集中在马格里布地区）以及全球92%的铂族金属储量（主要位于南部非洲）。此外，非洲还蕴藏着向碳中和经济转型所需的其他重要金属和矿物，例如锂、镍和稀土金属。

  在生产方面，一些国家尤为突出。例如，刚果民主共和国占全球钴产量的约70%，成为锂离子电池（用于电子设备和电动车）材料供应的核心角色。同样，加蓬占全球锰产量的47%，而南非占42%。锰是电池生产和风力涡轮机钢合金的重要成分。铜作为能源转型的关键金属，尽管非洲的产量仍不足，但刚果民主共和国和赞比亚分别拥有8%和2.1%的全球储量。然而，其目前的生产仅分别占全球出口的11.5%和3.5%。此外，这两个国家还生产大量锡、钨和锌，使其成为潜在的金属产品精炼和加工中心。

  南非是全球领先的钛出口国，占全球出口的24%，其次是莫桑比克（15%）和塞拉利昂（8%）。在铂族金属方面，南非同样是全球最大的出口国，占全球出口的21%。

  值得注意的是，2016年至2022年间，撒哈拉以南非洲仅吸引了全球金属和矿产领域外商直接投资的13%，其中73%投向了开采领域，只有26%流向了制造和加工领域。为了充分释放潜力，非洲各国政府和企业要更加关注本地矿产的加工和精炼。这将有利于这些国家实现经济多元化，减少对易波动的大宗商品市场的依赖。

  印尼通过原材料出口禁令刺激经济稳步的增长的经验结果不一，并且非常大程度上依赖于与印尼政策制定过程无关的外部市场和技术因素。因此，非洲无法复制印尼的成功。本节聚焦于那些对清洁能源供应链至关重要且非洲储量占全球可开采储量20%以上的矿物，分析其需求前景，以期与印尼在2020年后镍市场中的角色形成可比性。

  非洲的铂族金属（PGM）储量居全球之首。铂族金属是通过电解法将水转化为氢气的催化剂生产中的关键原料。目前，铂族金属大多数都用在生产内燃机催化转化器以及石油精炼行业的催化剂。尽管随着全球对化石燃料依赖的减少，这些应用的需求预计会下降，但铂族金属的需求，特别是铂和铱的需求，将随着聚合物电解质膜（PEM）电解槽作为一种商用化绿色制氢技术的兴起而迅速增长。美国能源部预计，到2032年，铱的生产需求将增加十倍，以满足PEM电解槽的预期部署需求。截至2023年，南非贡献了全球38%以上的铂产量，并拥有全球89%的铂族金属储量。这意味着，只要铱催化剂仍然是电解反应的必要原料，南非将在PEM电解槽供应链中占据核心地位。

  与印尼镍行业面临的情况不同，PEM催化剂的结构性需求在预期的快速增长期内不太可能完全由中国采购商主导。2023年12月，中国绿色制氢项目的最大公开招标显示了国内原始设备制造商（OEM）之间关于电解槽技术的竞争态势。在这一招标中，十五个中标项目中有十一项使用碱性电解槽技术；使用PEM电解槽的四个项目平均成本是碱性电解槽的三倍以上。尽管PEM电解槽在灵活性方面相较碱性电解槽具有优势，并且碱性电解槽不需要PGM催化剂，但南非的PGM生产在PEM电解槽供应链中可能会面临更为多样化的需求来源。

  南非目前的综合生产能力涵盖从矿产开采到冶炼和精炼的整个PGM生产链条。进一步向价值链上游发展将涉及在本地制造催化剂。然而，类似印尼的原材料出口禁令在南非PGM行业中可能带来的国内经济利益有限甚至可能毫无成效，因为PGM行业已经在南非实现了高度一体化。

  截至2023年，刚果民主共和国（DRC）保持全球最大钴生产国地位，占全球矿产钴产量的74%。在非洲主要矿产储量中，钴的需求动态最接近印尼在实施出口禁令时所面临的镍市场轨迹。近年来，随着锂离子电池生产的增长，特别是镍-锰-钴（NMC）正极化学技术成为电动车制造商的首选技术，钴需求显著增加。一篇《矿产经济学》的最新研究揭示了中国在钴电池材料供应链中占据主导地位，如下图所示：

  大部分粗钴氢氧化物的生产作为初步加工步骤发生在刚果民主共和国，而后续供应链几乎完全在中国完成。据国际能源署（IEA）预测，尽管需求持续增长，到2040年，中国在精炼钴产品供应中的市场份额预计仅会减少2%。由于在全球钴矿产量和巨大储量中占据重要地位，刚果民主共和国有可能通过进一步向价值链上游移动，吸引投资进行电池级钴化学品的精炼加工，前提是镍钴锰（NMC）正极仍然是电动车制造商的主流技术选择。然而，各种电池技术之间的竞争加剧，削弱了刚果民主共和国基于自然资源禀赋的杠杆作用。刚果的不稳定局势、合同和法律制度的波动性，以及人权和劳工问题的广泛担忧，几乎可以确定是促使其他电池技术发展的动因，这些技术减少甚至完全消除了对钴的依赖。这一转变在过去五年中磷酸铁锂（LFP）正极市场的快速增长中尤为明显。2019年，LFP正极仅占全球正极市场的3%，到2022年已迅速跃升至27%，2023年更超过40%，表现远超预期和预测。鉴于LFP市场份额的激增及其不断提高的性能，刚果民主共和国和印尼（后者同样因LFP正极不需要镍输入而受影响）在试图将其关键矿物生产转化为更高价值投资时，面临巨大挑战，特别是在中国国内电池产业日益灵活和多样化的背景下。同样，随着电池回收技术的改进和回收能力的建立，优先回收那些来源于成本最高、供应链压力最大的材料，进一步侵蚀了开采钴和镍的市场份额，尤其是减少了对中国买家的杠杆作用。

  在锂离子电池供应链中，石墨因中国在天然石墨加工和人造石墨制造领域的主导地位而成为高度集中的领域之一。美国能源部最近决定将石墨排除在《通胀削减法案》关于乘用电动车税收抵免的采购标准之外，这一要求旨在减少对中国的依赖。这表明电池制造商和汽车制造商在稀释这一供应链集中度时面临的挑战。截至2023年，中国不仅拥有世界上最大的单一天然石墨储量资源，还占据了超过90%的电池级石墨活性负极材料生产份额（见图12）。与印尼在镍储量方面对中国的优势不同，拥有大量石墨资源的非洲国家（例如马达加斯加、莫桑比克和坦桑尼亚）在任何下游加工计划或应对原材料出口禁令时，吸引中国资本的能力相对有限。这些富含石墨的国家在近期历史中都曾实施过原材料出口禁令。与本报告最相关的是坦桑尼亚政府宣布自2024年5月起限制未加工锂的出口。

  通过出口禁令提升价值链，吸引石墨加工或球化能力投资，可能更多依赖于来自北美、欧洲或东北亚（即电动车部署和电池制造能力领先的经济体）的资本支持。然而，截至2022年，全球14%的电池级石墨材料来源于天然石墨，78%来源于人造石墨。因此，要在石墨资源丰富的国家实现成功的下游加工，需要技术进步和成本降低，特别是开发能在负极中实现高比例天然石墨混合的技术，并伴随重大政策干预，以限制中国在人造石墨和负极市场中的准入，尤其是在全球主要需求中心。即使在这种情况下，中国在石墨供应链中的集中度，以及人造石墨生产过程中高能耗和高碳排放的特点，依然为开发不依赖石墨输入的负极化学创新提供了显著的动力。硅基负极有可能将电池的能量密度提高20%至40%，前提是其退化和寿命问题能够得到解决。这可能会减少石墨在电池供应链中的市场份额。然而，根据国际能源署关于净零排放情景的最新预测，这种市场份额的削弱预计要到2035年之后才会出现，届时电池级石墨的需求预计将开始趋于平稳，并在2035年至2050年间下降约30%。

  正如所述，NMC正极化学技术因其在电动车应用中的理想性能特点，在锂离子电池行业占据了可观的市场份额。作为这种正极化学的核心成分，锰的需求稳步增长，非洲在全球锰生产和储量中的重要角色引起了关注。截至2023年，南非、加纳和加蓬占全球锰产量的64%，分别贡献36%、23%和4%的市场份额。

  尽管随着LFP正极化学技术市场份额的快速增长，锰在需求端面临不确定性，但锰在锂锰氧化物（LMO）电池中的应用（用于小型电池设备和电动车驱动系统）以及作为风力涡轮钢合金元素的应用，提供了其他能源转型技术的使用场景。此外，LFP的增长更多是由于电池组和电池架构的改进，而非正极本身的增强。因此，一些企业正在寻求通过创新技术提升性能，以在与NMC化学技术的竞争中抢占市场份额。这些创新包括将锰整合到LFP正极中，形成锂锰铁磷酸盐（LMFP），以提高能量密度，同时避免使用镍成分。随着中国不断扩大其LFP生产能力，降低成本并在全球范围内积极建立电池制造能力，以应对日益增长的贸易保护主义和工业政策，欧洲、韩国、日本和美国可能会更加重视确保锰的生产和加工能力，用来生产电池级锰硫酸。根据标普全球（S&P Global）的数据，从2020年到2031年，电池级锰硫酸的需求将增长15倍，而现有90%的产能由中国控制，只有两家炼厂位于中国以外。这种需求增长将推动非洲在关键矿物供应链中的战略重要性进一步提升。

  近年来，全球对关键原材料的出口限制措施明显地增加，在过去十年中增长了五倍以上。据《全球贸易警报》数据库的数据显示，目前全球约10%的CRM出口价值面临至少一种出口限制措施。这些限制主要影响的材料包括铝、钴和氦，其次是镍、钛金属和铂族金属。各国政府实施这些限制的原因多种多样，包括保护国内产业、确保国内供应稳定、应对国家安全问题、促进可持续发展、管理贸易失衡、履行国际协议以及控制敏感技术或材料的流动。此外，促进进一步加工活动并提高本地经济的附加值也成为一种显著趋势。

  在非洲大陆，各国政府越来越倾向于对原材料出口实施禁令。近年来，多个非洲国家再次采取了类似措施。2022年12月，津巴布韦禁止未加工锂的出口；2023年6月，实施了针对锂矿石、钴、锰、石墨和稀土元素的出口禁令。不久之后，加纳也对锂、铝土矿、钴和铜等多种未加工关键矿物实施了出口禁令。这些禁令的明确目标是鼓励下游产业的发展，并通过基于矿产的出口提升附加值。

  尽管这些新出台的禁令尚不足以评估其成效，但历史经验提供了宝贵的参考。经济合作与发展组织（OECD）的一项研究发现，在加蓬、南非、赞比亚和津巴布韦等国，出口限制未能有效刺激矿业下游的经济活动。尽管这些国家试图通过出口管控措施扩大本地加工，但其价值链并未因此获得显著收益。例如，津巴布韦对铬铁矿的出口禁令和税收政策之间不断摇摆，但这些措施对提升其在全球贸易中的地位收效甚微。同样，南非要求企业获得出口许可证，以及加蓬和津巴布韦限制原材料出口的政策，也未能带来预期成果。

  总体而言，这些出口管控措施虽然出发点良好，但往往未能实现其目标。在大多数情况下，这些措施甚至对行业产生了负面影响，减少了矿物出口，导致这些国家在全球贸易中的地位恶化——尤其是在过去二十年全球这些矿物供应增加的背景下。

  结合这些发现以及印尼镍加工行业成功吸引投资的可复制性问题，清晰的评估框架显现出来，以判断出口禁令是否能为特定资源带来额外的经济价值和投资。特别是以下四类变量需要非洲采掘行业政策制定者密切关注：

  市场竞争风险：例如，下游产业和需求中心是否可以通过从其他司法辖区获得供应来替代，而无需遵守出口禁令。

  技术演变风险：创新和技术变化是否可能从根本上减少对特定能源转型关键矿物的需求。

  价值增加潜力风险（VAPR）：进一步向价值链上游移动是否具有经济上的可行性和收益。

  表2对未来十年内各类能源转型矿物在使用案例和需求前景中的风险强度进行了评估。在市场竞争和技术竞争类别中，低风险评级意味着非洲矿产生产者在实施原材料出口禁令时具备一定的杠杆作用，有可能提高吸引投资的机会。同样，供应链集中风险的低评级表明，非洲国家可以识别出希望实现供应链多样化的投资者或政府，无论是否存在出口限制。此外，价值增加潜力的低风险评级则表明，在现有价值链动态和结构下，有机会实现经济上可行的增值。

  然而，正如表中所示，本研究评估的任何单一矿物都未能提供类似于印尼在2020年重新实施原材料出口禁令时的支持条件组合。因此，若要通过出口禁令成功吸引加工或精炼能力的投资资本，还需要针对特定商品面临的潜在风险制定相应的缓解工具。实施出口禁令可能会在关键的西方需求中心中激化贸易关系矛盾，而当前的国际社会正大力推动降低中国在关键能源供应链和材料加工中的集中程度。无论是欧盟《关键原材料法案》（CRMA）还是美国《通胀削减法案》中的相关内容（以及其他关键材料国际倡议），都优先强调与友好供应司法管辖区增强贸易关系。如果非洲各国掀起出口禁令浪潮，无疑将复杂化甚至延迟某些非洲生产国融入这些框架和供应链多样化努力的进程。此外，这种政策还可能在短期内刺激其他原材料生产者的上游竞争，并促使开发替代技术以减少对非洲矿产的需求。因此，可能需要更有效的方法来利用非洲的关键矿产资源储备，帮助其在全球供应链中占据更加主动和有利的地位。

  1. 在《非洲绿色矿物战略》（AGMS）框架下，开展技术经济研究，以评估各类关键矿物在能源转型供应链中最具价值创造潜力的环节，并改进非洲大陆范围内的资源绘图和特性数据。这些研究应特别关注那些需要副产品收入支持的矿物精炼工艺，以及与下游和次级产业的紧密关联性。借鉴印尼在实施铜出口禁令后产业发展的经验，AGMS应优先考虑那些在价值链向上流动中阻力最小的矿物。印尼在实施出口禁令时，由于铜从开采到加工的增值有限，这种情况限制了其吸引西方矿商进行增值投资的能力。

  2. 在资源丰富的司法辖区内启动针对关键矿物的专属经济区（SEZ），是一项鼓励非洲矿物本地转化的可行战略。SEZ提供了一个结构化的环境，并辅以量身定制的政策，可以吸引必要的投资以建设加工基础设施，而这往往是矿产资源丰富的国家面临的一大障碍。近年来，非洲已经建立了多个专门针对采矿业的SEZ。例如，南非的“铂谷计划”旨在改变非洲大陆的氢燃料电池生产。而刚果民主共和国和赞比亚在2022年达成的里程碑式协议，也凸显了SEZ的潜力。这两个国家在私营和公共部门的支持下，合作设立了SEZ，目标是本地加工镍、锰和钴，用于生产电动车及其电池。

  3. 利用非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)形成统一的大陆商品市场。非洲大陆自由贸易区为支持非洲本地矿物加工产业的发展提供了重要潜力，通过扩大本地市场解决非洲加工产业面临的挑战之一——市场的碎片化。非洲的市场通常过于分散且规模较小，难以吸引开发加工设施和本地价值链所需的投资。通过跨境整合矿产供应并创建统一市场，非洲国家可以实现吸引加工设施投资所需的规模。非洲大陆自由贸易区通过推动大陆和区域一体化、取消90%商品的关税、自由化服务贸易、统一区域经济体贸易规则并消除其他非关税壁垒，来应对这一挑战。此外，通过将资源整合到一个综合商品市场，还有机会实现非洲采矿业资本市场的多样化。

  4. 建立“快速通道”监管和许可审批机制，并支持碳中性电力项目。为关键矿物加工和精炼设施提供专属电力供应的发电资产，应设立“快速通道”监管和许可审批机制，以及企业采购工具，同时进一步鼓励碳中性电力项目的开发。基础设施，尤其是能源和交通设施，仍是非洲本地加工产业发展的重大障碍。矿物加工的能源需求极高，远超开采所需。例如，开采每吨铝土矿仅消耗约34千瓦时（kWh），但将其精炼为铝则需要超过3000千瓦时每吨的能耗。如此巨大的能源需求对许多非洲国家构成严峻挑战。这些国家的能源基础设施要么尚未完善，要么不足以支撑如此高的能耗水平。建立高能耗的加工厂可能会进一步加剧本已有限的能源资源压力，从而影响当地居民的日常用电需求。如果无法获得价格可负担且可靠的能源，非洲国家将难以吸引开发本地加工产业所需的投资。

  5. 为支持摩洛哥日渐增长的锂离子电池制造产业，可与其合作制定非洲关键材料供应激励政策。根据《通胀削减法案》电动车税收激励中的供应合规要求，摩洛哥与美国的自由贸易协定正在推动电池供应链企业在摩洛哥建立大陆立足点，以满足税收抵免的合规需求。随着摩洛哥成为电池供应链的战略投资目的地，非洲领导人日益关注其作为非洲采矿业增值倍增器的潜力，这一点已在《非洲绿色矿物发展的策略方法论报告》中有所体现。鉴于石墨和锰电池级材料供应的市场集中度，摩洛哥可通过激励措施，促进从非洲大陆能力中采购锰硫酸盐和天然石墨，从而利用西方供应链多样化的迫切需求。如果将此激励政策与有明确的目的性的进口关税相结合，并与非洲的锰和石墨生产商密切协调，可设计出高效的电池材料贸易方案，从而显著扩大新建加工能力投资的吸引力。这种措施不仅更加契合《通胀削减法案》和《关键原材料法案》的供应链弹性和回迁条款，同时也比直接实施原材料出口禁令引发的贸易摩擦更少。更重要的是，这些措施还有助于推动非洲在电池和电动车供应链投资及产业形成方面的目标。

  6. 在美国“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII, Partnership for Global Infrastructure and Investment）和欧盟“全球门户”（Global Gateway initiatives）计划下，推进针对能源转型关键材料运输路径的优先基础设施投资。除了能源问题外，不足的运输基础设施进一步增加了发展本地加工产业的难度。从矿产开采地运输到加工设施，再到出口市场的物流环节，需要可靠且专业化的运输网络，包括铁路、公路、储存设施、专业化港口设施以及高效的海关流程。目前，许多地区的道路和铁路尚不足以承载大宗矿产运输所需的重载能力，现代化港口设施的缺乏进一步限制了出口能力，导致成本高企和效率低下。合作伙伴和盟友提供的贸易政策和投资，在弥补非洲基础设施差距方面至关重要，为矿产出口提供增长机会并克服现有挑战。一个明显的例子是战略走廊和贸易路线的开发，例如PGII推出的“洛比托走廊”。这一大型基础设施项目贯穿安哥拉、赞比亚和刚果民主共和国，连接非洲矿产资源丰富的铜矿带与安哥拉大西洋沿岸的洛比托港。这一走廊旨在促进铜和钴等能源转型关键矿产的高效运输，这些矿产对全球绿色能源转型至关重要。针对石墨和锰的生产扩展及潜在加工工业区优化的运输网络评估，可以以洛比托走廊为模板，进一步推进战略通基础设施升级，从而提升这些供应链中增值投资的短期可行性。

  鲍尔集团亚洲能源、气候和资源高级总监，负责管理印度太平洋地区能源、气候和资源领域的客户关系、业务发展和合作。

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